O impacto das políticas públicas para a redução do desmatamento na Amazônia

Os expositores da abertura do ciclo foram (a partir da esq.) Marina Silva, Luiz Carlos Beduschi Filho, Neli Aparecida de Mello-Théry e João Paulo Capobianco

O primeiro encontro do ciclo Diálogos sobre a Amazônia na Contemporaneidade: Ateliê de Ideias e Propostas, ocorrido no dia 14 de abril, destacou três aspectos da atualidade amazônica: a redução do desmatamento e sua desvinculação do mercado internacional de commodities (soja e carne bovina), a adoção do zoneamento em vez de uma política de ordenamento territorial e a importância da visão de mundos dos atores envolvidos nas questões ambientais da região.

O Instituto de Energia e Ambiente (IEE) da USP, o Instituto Democracia e Sustentabilidade e o Grupo de Pesquisa Políticas Públicas, Territorialidade e Sociedade do IEA são os organizadores do ciclo, que teve quatro expositores no primeiro encontro: a ambientalista Marina Silva, da Rede Sustentabilidade e do Partido Socialista Brasileiro (PSB), ex-ministra do Meio Ambiente e ex-senadora pelo Acre; o biólogo e ambientalista João Paulo Capobianco, do IDS e ex-secretário executivo do Ministério do Meio Ambiente (MMA); Neli Aparecida de Mello-Théry, professora da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da USP e coordenadora do grupo de pesquisa organizador; e Luiz Carlos Beduschi Filho, professor da EACH e coordenador do Programa de Pós-Graduação em Ciências Ambientais (Procam), sediado no IEE.

Desmatamento

Marina Silva fez um relato sobre as ações desenvolvidas pelo MMA durante sua gestão que levaram à redução do desmatamento na Amazônia. Para ela, o que falta no enfrentamento de questões desse tipo é "o compromisso ético de implantar boas respostas, pois para boa parte dos problemas que enfrentamos já temos as respostas técnicas".

Em 2004, o ministério já tinha uma proposta para o enfrentamento do problema do desmatamento, segundo Marina: “Não havia como enfrentar o desmatamento com ações de comando e controle do ministério, era preciso uma ação integrada; começamos a trabalhar num plano que envolvia 13 ministérios e cuja coordenação não ficaria com o MMA”.

Marina disse que quando assumiu o ministério estabeleceu quatro diretrizes para orientar a política ambiental:

• contar com controle e participação social;
• propor algo em substituição ao que era proibido de ser feito, ou seja, adotar uma diretriz de desenvolvimento sustentável;
• fortalecer o Sistema Nacional de Meio Ambiente;
• estabelecer uma política integrada, transversal, que não fosse apenas uma política do MMA.

Marina destacou que “mesmo em período de aumento de preços de commodities [soja e carne bovina] o desmatamento cedeu e talvez a causa disso tenha sido o Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), mesmo com baixa implementação em alguns aspectos, como na questão das multas, que tiveram retorno muito baixo".

Segundo ela, o plano mobilizou 13 ministérios e, entre outras ações, possibilitou a aprovação de uma medida provisória que estabeleceu mecanismos da limitação administrativa temporária em áreas de elevada pressão predatória: "Por decreto, determinava-se que uma área estava interditada e por seis meses todas as atividades nela seriam paralisadas para que se fizessem os estudos necessários e se chegasse a criar uma unidade de conservação".

Outra ação destacada por Marina foi a mudança na lógica de criação de unidades de conservação. "Havia pressão pela criação das unidades e o governo, para prestar serviço, as criava em áreas onde não havia conflito, para não brigar com o prefeito, o empresário e o governador". Mudar essa lógica e criar unidades exatamente na frente da expansão predatória “levou ao resultado de que, onde as unidades eram criadas e havia demarcação de terras indígenas, o desmatamento caia significativamente; isso combinado com uma dinâmica de ordenamento territorial e fundiário".

Ela citou também a parceria entre o MMA e o Ministério do Desenvolvimento Agrário, que possibilitou a inibição de 66 mil propriedades de grilagem. "Inibir tudo isso foi também uma escolha política e uma ação muito dura, pois não é difícil imaginar o conflito, o tensionamento ocasionado por isso." O Ministério da Fazenda foi outro ator importante nesse processo, segundo Marina, pois vetou, por meio do Conselho Monetário Nacional, o crédito para desmatadores ilegais.

Outra mudança relevante durante sua gestão à frente do MMA foi a mudança no monitoramento da Amazônia, pois o ministro “só sabia qual tinha sido o índice de desmatamento algumas horas antes do anúncio público”. Foi criado um sistema de monitoramento do desmatamento em tempo real “para que o governo atuasse sobre o desmatamento e sua dinâmica quando estavam ocorrendo, não após os fatos”.

São inúmeros os exemplos, segundo Marina, que confirmam a eficácia de políticas públicas para a queda do desmatamento, "como o efeito significativo que tiveram 25 grandes operações com a Polícia Federal, com a colocação de 700 pessoas na cadeia e aplicação de R$ 16 bilhões em multas".

Marina disse que o PPCDAm foi um esforço de institucionalização em três eixos estabelecidos previamente:

• combate às práticas ilegais;
• apoio às atividades produtivas sustentáveis;
• ordenamento territorial e fundiário.

“O eixo em que conseguimos mais resultados foi naquele em que tínhamos mais governabilidade: o combate às práticas ilegais.”

Para ela, esse efeito das políticas públicas se relacionava com o próprio processo político: “Quando assumiu o governo, o presidente Lula estabeleceu uma lógica na composição do ministério bem diferente da que foi se afirmando posteriormente; vários ministros tinham responsabilidades não só com o governo, mas também com sua trajetória de vida na agenda para a qual foram destinados a dar respostas”.

Para fazer isso, a autonomia para a composição da equipe do MMA foi fundamente, segundo Marina, que disse ter escolhido pessoas ligadas às questões ambientais do próprio Partido dos Trabalhadores, de movimentos sociais, dos quadros da gestão anterior do ministério e de outras origens. “Até mesmo a transição, com Antonio Palocci sendo nomeado por Fernando Henrique Cardoso para coordená-la, criou um espaço para que pudéssemos ir produzindo um mapa da realidade ambiental do Brasil.”

Marina considera que nos últimos seis anos aconteceram ações que contribuem para a retomada do desmatamento, “como a mudança no Código Florestal, a legalização de quase 47 milhões de hectares de áreas ocupadas ilegalmente e a baixa implementação das ações que deveriam ser realizadas pelo ICMBio e pelo próprio Serviço Florestal na concessão de florestas públicas para uso sustentável, para suprimento de madeira em bases sustentáveis”. Em adição a esse quadro, acrescentou, “o MMA, de certa forma, perdeu protagonismo em todas as agendas”.

Para ela, a melhor política para o momento diante da situação atual é o acompanhamento persistente da sociedade brasileira em relação aos principais biomas (Amazônia, Pantanal, Cerrado, Caatinga, Mata Atlântica e  Pampa Gaúcho). “Sem isso não há política ambiental que se sustente”, afirmou.

João Paulo Capobianco discutiu o tema Governança Socioambiental na Amazônia na Década de 2000. Ele concentrou sua apresentação nos resultados do PPCDAm e nos estudos que desenvolve no Procam sobre os efeitos do plano. O objetivo de seu estudo é entender "até que ponto ações de políticas públicas podem interferir objetivamente numa realidade tão avassaladora como é o desmatamento da Amazônia".

Segundo ele, desde que o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) começou a monitorar a Amazônia, no final da década de 80, nunca houve uma redução do desmatamento "de forma consistente e prolongada" como a ocorrida com a implantação do PPCDAm.

A tese mais defendida pela maioria dos estudiosos, de acordo com Capobianco, é que a Amazônia entrou num processo de economia autônoma no início dos anos 90 (deixou de ser objeto de políticas de ocupação subsidiadas pelo governo) e o preço das commodities (soja e carne bovina) passou a determinar o aumento ou redução do desmatamento.

Conforme dados por ele apresentados, o desmatamento médio anual era de 22.252 km² até 2004, ano em que foi lançado o PPCDAm, e caiu no ano seguinte para 19 mil km². No período até 2014, a média anual recuou para 9.405km² e, considerado o período de 2008 a 2014, chegou a 7.015km².

Assim como Marina Silva, Capobianco também ressaltou a criação, a partir de 2003, de unidades de conservação nas zonas de expansão da ocupação da Amazônia, antes que esse processo degradasse a áreas. De 2003 a 2007, “foram criados 20 milhões de hectares de unidades de conservação, uma área equivalente ao estado do Paraná, e foram reconhecidos 10 milhões de hectares de terras indígenas em áreas sob pressão direta”.

A redução prolongada do desmatamento, dentro e fora das unidades de conservação, não foi resultado da queda do preços das commodities, de acordo com Capobianco. Ele disse que em 2006 houve queda de preço, mas no restante do período houve crescimento da área plantada e dos rebanhos bovinos e aumento no preço da saca de soja e da carne. "Não há correlação entre o preço das commodities e desmatamento”, enfatizou.

O que aconteceu então na Amazônia que permitiu a redução do desmatamento? Segundo Capobianco, houve maior presença do poder público na região, com o Ibama lavrando 78 mil autos de infração, que somaram R$ 16 bilhões.

No entanto, o total arrecadado foi de apenas R$ 124 milhões, 0,76% do valor das autuações. Capobianco considera que também do ponto de vista da implantação das unidades de conservação "a situação vai mal, pois elas não foram implantadas".

Apesar desse quadro, o desmatamento manteve o ritmo de queda. Por isso Capobianco pergunta: "Afinal de contas, de que forma uma política pública uma vez implementada, com amplitude, regularidade e capacidade de impacto regional, é determinante ou não para a redução do desmatamento?"

Ele  reconhece que qualquer ação que envolva cuidados com a sustentabilidade e respeito pelas comunidades locais implica, para quem está na linha de frente da ocupação, numa redução do lucro inicial.

Até que ponto o empreendedor está disposto a perder em lucratividade? Para Capobianco, num primeiro momento, não há essa disposição, mas quando passa a haver a percepção da sociedade e dos produtores de que há um controle e, portanto, existe risco sério, as ferramentas para que os produtores possam continuar na atividade, por meio da redução de custos, relativizam o chamado custo da adequação ambiental.

Ele disse que "o ciclo positivo que permitiu essa redução do desmatamento tem de ser devidamente avaliado e entendido para que possa inclusive ser exigida sua continuidade, com as correções e aprimoramentos necessários, evidentemente".

Ordenamento territorial

Neli Aparecida de Mello-Théry discutiu o tema Ordenamento, Política Pública e Geoestratégica: Prospectivas das Dinâmicas Amazônicas.

Ela disse que quando se discute questões como prospectiva, geoestratégia e ordenamento da Amazônia é preciso considerar que a região precisa de maior presença do Estado. "Tanto isso é verdade, que, segundo a fala do Capobianco, se não tivesse havido a percepção da presença do Estado, o plano para a redução do desmatamento não teria apresentado o resultado que apresentou."

A política de ordenamento já estava prevista na Constituição de 1988, segundo Neli, mas "não decolou, não saiu do lugar, por conta de problemas institucionais". A questão institucional persiste, por isso ela considera essencial a discussão sobre quem é o responsável pelo ordenamento, para quem ele deve ser feito e com qual objetivo.  "Quando falo em desmatamento eu sei a quem me dirigir; quando falo em política de desenvolvimento regional também sei, mas quando falo em ordenamento, não sei a quem me dirigir."

Ela disse que antes de 2003 a questão foi reduzida a uma política de zoneamento. No entanto, “ao mesmo tempo em que se reduzia uma política a um instrumento de planejamento, a um instrumento de política, também se criavam problemas institucionais por conta de a política estar distribuída em pelo menos dois ministérios, pois a decisão sobre o instrumento estava no Ministério do Meio Ambiente e os recursos estavam no Ministério da Integração Nacional".

Segundo ela, em 2007, o Ministério da Integração Nacional decidiu definir a política de ordenamento do território, que teria como principal objetivo a regulação das ações com impacto na distribuição da população, das atividades produtivas, dos equipamentos e outros aspectos, bem como a delimitação de territórios indígenas e de populações tradicionais e das unidades de conservação.

Em 2010, o ministério retomou a questão da política de ordenamento, mas definindo-a de outra maneira, segundo Neli: o objetivo da política seria estabelecer indicativos estratégicos de ocupação e uso de território em bases sustentáveis, de forma a orientar, na escala regional, a formulação e a espacialização das políticas públicas de desenvolvimento, de ordenamento territorial e ambiental e as decisões dos agentes privados.

No entanto, tanto a questão do objetivo da política de ordenamento quanto sua vinculação institucional não estão resolvidas, disse a pesquisadora. “Além disso, a questão do objetivo depende também das visões dos diversos atores envolvidos.”

Neli tratou também da necessidade de compreensão e articulação das visões de mundo dos atores e lembrou que a própria é definição de desenvolvimento sustentável é diferente para cada um deles. De acordo com ele, o governo federal antes do governo Lula e o próprio governo do Mato Grosso consideravam que a competitividade devia ser impulsionada; "desenvolvimento sustentável para eles significava manter a competitividade da produção agrícola e da capacidade de exportá-la nas mesmas condições ou em condições melhores que anteriormente".

"Para o MMA, desenvolvimento sustentável é aumentar as áreas protegidas; para os produtores, o máximo de percepção sobre a sustentabilidade é a proteção de seu patrimônio fundiário, incluindo aí a manutenção do solo; para os pequenos produtores e sem-terra, sustentabilidade é possuir um terreno que os possibilite manter a família."

Zoneamento

Neli disse que em 1990 foi pedido ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que fizesse o zoneamento da Amazônia, “mas o macrozoneamento da região só ficou pronto em 2010, ainda assim na forma de macrodiretrizes”.

Ela explicou que foram definidas três grandes macrorregiões: o extremo oeste, com 35% da região e 60% de área preservada, seria visto como o coração da floresta; o extremo meridional, onde o desmatamento foi intenso ao longo de algumas décadas (com exceção do período de queda mencionado por Capobianco), que as instituições ambientais chamavam de arco do desmatamento e agora é qualificado como arco do povoamento consolidado, ocupando 40% da região; e a terceira macrorregião sendo constituída pelos 25% restantes da Amazônia, uma enorme faixa de transição que assegura um conjunto grande de áreas protegidas. Dentro dessas três macrorregiões houve a definição de dez regiões com características e papeis específicos.

A pergunta fundamental, segundo Neli, é como a partir desse macrozoneamento se passa para uma política de ordenamento do território. Para ela, é preciso definir o endereço institucional da política, que deve contar com um Estado forte, "que mostre os instrumentos com os quais vai trabalhar".

Visões de mundo

O tema de Luiz Carlos Beduschi Filho foi  Meio Ambiente, Desenvolvimento e Instituições. Para ele, “é preciso deixar de ter uma visão do desenvolvimento como estrito crescimento econômico e, paulatinamente, adquirir uma visão de desenvolvimento que possibilite a ampliação das liberdades substantivas a serem desfrutadas pelos os seres humanos”.

Beduschi Filho elencou uma série de perguntas cujas respostam permitiriam um adequado encaminhamento das soluções desejadas:

• quem está de fato construindo socialmente a realidade amazônica?
• quem formula as questões ambientais da Amazônia hoje?
• como se dão os processos pelos quais são legitimados determinados problemas ambientais?
• o que está sendo dito de cada problema e como ele está sendo tipificado?
• qual é a retórica utilizada?
• com quem os formuladores dialogam?
• em quais fóruns as questões são debatidas?
• quem tem autoridade científica para fazer valer seus argumentos?

Ele disse que essas questões precisam ser observadas para que as inovações que vão surgindo possam ser percebidas e os bloqueios a elas possam ser identificados.

“Os mercados na Amazônia – de terras e commodities – estão assentados numa forma de ver o mundo que é basicamente sem Estado, na ideia de que a mão invisível e mágica do mercado vai acomodar tudo”, comentou Beduschi Filho, para quem a forma mais interessante hoje de pensar os mercados é “entendê-los como construções sociais, não como um deus ex-machina”.

“Não se trata apenas de opor conservação e desenvolvimento, mas de encontrar novas formas de moldar mercados que possam valorizar os atributos socioambientais que a sociedade passa a valorizar cada vez mais”, acrescentou.

Foto: Leonor Calazans/IEA-USP