Risco de Desastres e “Cidades Resilientes” à luz dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis (ODS): o caso de Santos - SP

por Vivian Fernanda Mendes Merola, Alejandro Dorado, Fábio Bacchiegga, Thelmo de Carvalho Teixeira Branco Filho*, do IEA/USP Cidades Globais GPesq-3

Introdução

O processo de globalização nos impõe uma realidade contundente: a aceleração de fluxos materiais e imateriais produziram múltiplas redes em escala planetária, nas quais se intensificam variados processos de trocas destacando-se as econômicas e informacionais. Visto com otimismo por uns ou sob a égide da tragédia por outros (Ianni, 1995), o fato inelutável é que circulamos mercadorias, dados, indivíduos, etc., em uma escala nunca vista na história da humanidade. Sob esta perspectiva, alguns autores contemporâneos versam também sobre a possibilidade de termos mundializados inúmeros riscos aonde, questões que no passado representavam problemas exclusivamente locais com impactos minimizados em escala territorial, hoje transformam-se em problemas de longo alcance abrangendo grandes áreas e promovendo riscos que podemos chamar de globais. Atualmente, compartilhamos temores e riscos sobre temas urgentes como epidemias, com destaque o atual cenário da Covid-19, mudanças climáticas e terrorismo (Beck, 2011; Robertson, 1999).

O conceito de risco tem várias leituras. Para norma ISO 14001, que trata dos Sistemas de Gestão Ambiental (ISO, 2015), o risco é caracterizado pelo efeito da incerteza. Consequentemente, define-se por risco a derivação de uma situação de perigo, expresso em termos de uma combinação das consequências de um evento e a probabilidade associada.

Saber responder aos riscos de desastres de maneira adequada, com o máximo de resiliência e estabilidade é um importante desafio das cidades em escala global. Neste aspecto, tratamos resiliência segundo Holling (1973), na qual a persistência das relações dentro de um sistema, em nosso exemplo um ecossistema urbano, é uma medida da capacidade desse sistema para absorver mudanças de variáveis (de estado ou vetores de câmbio) e ainda persistir. Ou seja, nesta definição, a resiliência é uma propriedade do sistema que dá como resultado sua persistência ou sua probabilidade de extinção. A estabilidade, por outro lado, é a capacidade de um sistema para retornar a um estado de equilíbrio após uma perturbação temporária. Quanto mais rápido ele retorna, e com a menor flutuação, mais estável esse sistema será (Wilches-Chaux, 1993).

Almeida (2019) reflete sobre a definição de resiliência que poderá variar de acordo com o contexto a ser empregado e a literatura aplicada. Segundo a autora, ‘resiliência é um conceito complexo, e a tarefa de identificar se um sistema é ou não resiliente pode ser trabalhoso”.

Vale ressaltar que a Estratégia Internacional das Nações Unidas para a Redução de Desastres aborda resiliência como sendo “a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade, exposto aos perigos, de se adaptar, resistindo ou transformando-se, a fim de atingir e manter um nível aceitável de funcionamento e segurança estrutural” (ISDR, 2004:6).

Interessante notar que o IPCC trata resiliência como: “capacidade dos sistemas social, econômico e ambiental de enfrentar um evento perigoso ou tendência ou perturbação, respondendo ou reorganizando de maneira a manter sua função essencial, identidade e estrutura, ao mesmo tempo em que mantém a capacidade de adaptação, aprendizado e transformação” (IPCC, 2014: 127).

Neste marco conceitual, apesar de termos riscos mundializados, é apenas na esfera local, como nos municípios, que eles são efetivamente percebidos e geram ações, demandas, percepções, atitudes tanto do poder público como da sociedade civil (Di Giulio, 2012). Fazer uma leitura pontual e acertada desta relação na qual os riscos podem ser mundializados ou compartilhados, mas ações locais são as que efetivamente podem mitigar seus impactos, torna-se um saber necessário para compreender as relações contemporâneas. A mesma rede global que expande o risco é a chave para pensarmos em ações coordenadas mundialmente para solucioná-los ou mitigá-los. Neste aspecto, acreditamos que a promoção global de ideias das chamadas “cidades resilientes”, de forma organizada e em rede torna-se fundamental para prevenção de impactos negativos de riscos globais na esfera local.

Conforme já destacado, entendemos que a noção de risco está atrelada ao conceito de perigo que, segundo definição estabelecida no Marco Sendai, é, para o contexto de desastre, um evento físico, fenômeno ou atividade humana potencialmente prejudicial que pode causar a perda de vidas humanas ou ferimentos, danos à propriedade, ruptura social e econômica ou degradação ambiental (ONU, 2015). Os perigos incluem condições latentes que podem representar ameaças futuras com diferentes origens: naturais - geológicas, hidrometeorológicas e biológicas - ou induzidas por processos humanos - degradação ambiental e perigos tecnológicos (ONU, 2015).

Partindo da perspectiva de Sánchez (2010), riscos ambientais se dividem em naturais e tecnológicos, agudos e crônicos. Observa-se ainda que riscos naturais contemplam, em sua conceituação, a ação antrópica como agente deflagrador ou acelerador dos processos naturais. Já os riscos tecnológicos, depende, exclusivamente, da ação humana (Sánchez, 2010).

Frente ao Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030, as comunidades e cidades devem estar preparadas para respostas e resiliência da melhor forma possível considerando as seguintes premissas: compreensão dos perigos e eventuais risco de desastres; fortalecimento da governança do risco de desastres para adequado gerenciamento; investimento na redução do risco de desastres para a resiliência e melhoria na preparação para desastres, a fim de providenciar uma resposta eficaz e de rápida recuperação, reconstrução e reabilitação (ONU, 2015).

Dito de outra forma, “cidades resilientes” devem ser áreas urbanas preparadas para adversidades atuais e futuras, ou seja, não serão áreas imunes aos desastres, mas cidades que buscam mitigar seus impactos e, em especial, se preparam para responder com rapidez, equidade e eficiência diante de uma situação extrema (Serraglio, Ferreira & Robinson, 2019).

Esta percepção de “cidades resilientes” encontra amplo respaldo na Agenda 2030 e dialoga com inúmeros Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, em especial, com o ODS-11 intitulado “Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis” e onde podemos ler uma meta clara sobre riscos de desastres (meta 11.5) que versa sobre a necessidade de “reduzir significativamente o número de mortes e o número de pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômicas diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global” (ONU, 2015).

Os riscos naturais e tecnológicos no município de Santos

Diante do exposto, visando fortalecer a discussão sobre cidades resilientes e os ODS, debate-se, neste ensaio, os cenários de risco ambientais, naturais e tecnológicos, na cidade de Santos/SP. A escolha deste município justifica-se por seu histórico de desastres naturais e acidentes tecnológicos, por ocupar o centro da Região Metropolitana da Baixada Santista e pela sua expressiva interface nacional e internacional, em decorrência do Porto de Santos. Segundo o Plano Municipal de Mudanças Climáticas - PMMC, desde 2013 a cidade aderiu à campanha internacional “Construindo Cidades Resilientes”, proposta pelo Escritório das Nações Unidas para a Redução de Desastres (Prefeitura de Santos, 2016).

Esse recorte geográfico também contribui para análise dos processos em curso que contribuirão para construção de uma cidade resiliente, a partir da concepção do ODS-11, ampliando a rede global de promoção de espaços urbanos mais sustentáveis, inclusivos e seguros frente aos riscos ambientais. Considerando essa abordagem colocada pela ONU, este ensaio sintetizou, com base na literatura e materiais técnicos disponíveis, os principais riscos naturais e/ou tecnológicos presentes no município de Santos, articulando o cenário com as propostas em curso para o planejamento territorial resiliente (Figura 1).

Figura 1: Instrumentos de planejamento e gestão para a promoção da resiliência na cidade de Santos (SP)

Elaboração: autores, 2020.

Sabemos que a proposta das “cidades resilientes” representa um positivo esforço global, incentivada desde 2010 pelo Escritório das Nações Unidas para Redução de Risco de Desastres (UNISDR) e muito bem representada pela iniciativa do ODS-11, de criação de parâmetros para mitigar e oferecer capacidade de respostas rápidas para impactos severos no habitat urbano que é o espaço de vida de mais da metade da população mundial. Porém, apenas analisando as ações efetivamente locais, como no caso deste estudo sobre Santos (SP), é que podemos verificar como promover cidades resilientes no cotidiano do cidadão.

Mesmo não sendo objetivo direto deste ensaio, cabe destacar alguns desafios para que uma proposta global, como da UNISDR, amplifique ações locais positivas, como em Santos (SP) e que estão nas esferas intermediárias, como nos níveis federais e estaduais da ação política e que demandam maiores debates e estudos futuros. Little (2003) ressalta vários desafios para aplicação das políticas públicas ambientais, como a percepção de que “políticas ambientais precisam ser moldadas para responder a especificidade de cada nível (...) políticas que funcionam no nível local não são aplicáveis no nível nacional” (19-20). Assim, entender a proposta do UNISDR de “cidades resilientes” demanda em adequá-la para contexto institucional nacional, com seu ordenamento político específico, e para realidade locais, como a análise que sobre Santos (SP).

Para todos os perigos e riscos levantados, observa-se, pela figura 1, um instrumento de planejamento associado, exceto para o risco de incêndio em aglomerados subnormais em áreas íngremes e de mangue que demandará dos gestores públicos uma atenção especial.

Aliados aos planos apresentados, destacam-se algumas ações em curso, por exemplo, o movimento para elaboração do plano de arborização e queda de árvores, o processo de Adaptação Baseado em Ecossistemas - AbE para os riscos naturais aplicado nas áreas de risco natural da cidade, o procedimento anual de visitação de todas as moradias localizadas em áreas de risco, com entrega de panfletos e informações, atividade coordenada pela Defesa Civil de Santos.

Frente aos documentos levantados, observa-se que Santos caminha em sintonia com o Marco de Sendai buscando a compreensão dos perigos e eventuais risco de desastres, o fortalecimento da governança do risco e os investimentos na redução do risco, bem como na melhoria na preparação para desastres.

Os documentos e planos contribuem para a construção da resiliência da cidade, em especial para os riscos naturais. É fato que entre o planejamento e a viabilização das ações, existem lapsos temporais, muitas vezes justificados pelas questões orçamentárias. Um claro exemplo reside no Plano Municipal de Redução de Riscos, desenvolvido pela Defesa Civil da Prefeitura Municipal de Santos junto com o Instituto de Pesquisas Tecnológicas - IPT, que mapeou os pontos de risco de escorregamento de encosta do município, identificando 22 áreas críticas, que se desdobram em 104 setores de risco, sendo 22 setores de risco muito alto; 44 setores de risco alto; 37 setores de risco médio e 1 setor de risco baixo, para escorregamento e solapamento de margem (IPT, 2012).

Na ocasião do estudo, esses setores abrigavam 11.407 moradias e, a partir do levantamento, restou confirmada a necessidade de remoção de 785 residências (IPT, 2012). Adicionalmente, esse relatório apresentou o orçamento estimado para as ações de adaptação e mitigação, como drenagem, limpeza, contenções, obras, reparos, dentre outras, da ordem de R$ 64.120.000,00 (sessenta e quatro milhões e cento e vinte mil reais).

Apesar dos esforços empregados pelo município, o tempo de efetivação das propostas não correspondem a urgência da gestão de risco, neste sentido, a premissa do Marco de Sendai referente a aos investimentos precisam ser aprimoradas. Destaca-se o recente caso de escorregamento de encosta causado pelas fortes chuvas que atingiram a cidade entre 02 e 03 de março de 2020, onde somente em Santos, nas regiões mapeadas pelo IPT, foram contabilizadas 8 mortes, além dos desabrigados e desalojados.  Observa-se que cenários de remediação tendem a impactar profundamente o orçamento, desta forma, o custo estimado pelo IPT, certamente, pela defasagem temporal e alterações locais já se encontram bastante desatualizados.

Esses estudos, portanto, sinalizam outra relevante questão para a efetiva resiliência das cidades, os limites do poder local, sobretudo no que se refere à disponibilização de recursos para as ações planejadas.

Contudo, conforme demonstram os documentos apresentados neste ensaio, a cidade que inicia o planejamento para a promoção da resiliência frente aos riscos tem mais condições de captar os recursos com base no que o município realmente necessita e praticar, junto à população, uma gestão mais eficiente de seus riscos.

Convém ainda dar destaque para os riscos de origem tecnológica, pois, em geral, sua gestão compete, primariamente, à organização detentora do perigo e, portanto, gestora do risco, entretanto, sinistros recentes em áreas portuárias do município, e também em outras localidades do território brasileiro, têm demonstrado a necessidade da ação articulada entre instituições privadas e entes públicos para a rápida resposta em cenários de riscos tecnológicos.

Os Planos de Gerenciamento de Risco acompanhados dos Planos de Atendimento às Emergências são documentos construídos por organizações privadas em estreita comunicação e parceria com as

instituições públicas, conforme preconiza a Norma Técnica da CETESB P.4261. Já o Plano de Ajuda Mútua do Porto de Santos, instrumento utilizado para cenários de acidentes tecnológicos em área portuária, encontra-se respaldado na Norma Regulamentadora - NR 29.

Ao fim e ao cabo, a atual pandemia do coronavírus colocou em evidência o risco biológico, uma subclassificação do risco natural,  e tem exigido do município de Santos que, segundo a Secretaria Municipal da Saúde, contava em 23/06/2020 com 7.812 casos confirmado, 315 óbitos e mais 16 em investigação, uma resposta rápida, sobretudo pela sua posição de sede da região metropolitana, receptora de fluxos populacionais das cidades do entorno e também trabalhadores que outras cidades, incluindo ABC Paulista e São Paulo que atuam no Porto Organizado de Santos que segue em operação por ser classificado com atividade essencial.